作為重要的非常規(guī)天然氣，目前，煤層氣規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模高于頁(yè)巖氣。根據(jù)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，到2015年，我國(guó)頁(yè)巖氣年產(chǎn)量將達(dá)到65億立方米，而煤層氣產(chǎn)量將達(dá)到300億立方米，約是頁(yè)巖氣的5倍，其中地面開(kāi)發(fā)160億立方米，井下瓦斯抽采量達(dá)140億立方米。

　　從規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家對(duì)于頁(yè)巖氣和煤層氣發(fā)展的重要性及先后順序還是比較明確的。煤層氣之所以能夠得到政府的重視，一個(gè)重要的原因在于煤層氣的開(kāi)發(fā)對(duì)于煤礦開(kāi)采安全、資源利用和碳減排有明顯的促進(jìn)作用，一舉數(shù)得，為政府所喜見(jiàn)。

　　事實(shí)上，“十一五”期間我國(guó)煤層氣的發(fā)展不盡如人意，主要原因在于體制不健全以及政府相關(guān)支持力度不足。表面看來(lái)，煤層氣是現(xiàn)成的可利用資源，但是開(kāi)采出來(lái)未必就是盈利的。

　　根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，煤層氣井口價(jià)至少要達(dá)每立方米1.3~1.5元才可能盈利，約為常規(guī)天然氣盈利區(qū)間的2倍。在我國(guó)煤層氣發(fā)展的最初階段，能源價(jià)格和體制中存在的種種問(wèn)題，對(duì)煤層氣的發(fā)展會(huì)造成一定的負(fù)面影響。由于煤層氣的物理性質(zhì)，煤層氣礦產(chǎn)權(quán)的重疊是全國(guó)性的問(wèn)題。在現(xiàn)行煤層氣產(chǎn)業(yè)調(diào)控體制下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委審批制定，煤層氣資源開(kāi)發(fā)審批權(quán)在國(guó)土資源部，煤炭礦業(yè)權(quán)則按礦井規(guī)模分別由省、部?jī)杉?jí)國(guó)土部門(mén)登記發(fā)證。以山西為例，2010年底，山西境內(nèi)登記的35個(gè)煤層氣礦業(yè)權(quán)中有28個(gè)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊。

　　早在2007年，國(guó)土資源部就煤層氣與煤炭資源的產(chǎn)權(quán)重疊問(wèn)題頒布了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣綜合勘查開(kāi)采管理的通知》，就煤層氣的勘探和開(kāi)采提出了設(shè)立特定勘查開(kāi)采區(qū)域，對(duì)煤層氣的勘探權(quán)進(jìn)行全面檢查，以及提出雙方協(xié)議合作等解決方式。但是之后幾年，煤層氣的發(fā)展似乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。雖然政府相關(guān)部門(mén)也出面協(xié)調(diào)許多兩權(quán)重疊問(wèn)題，但開(kāi)采前景較好區(qū)域的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議仍然存在。

　　2010年11月，政府在全國(guó)瓦斯防治工作會(huì)議上提出：“希望下一步有關(guān)部門(mén)能夠研究、制定、出臺(tái)相關(guān)政策，將煤層氣和煤炭的產(chǎn)權(quán)合二為一;走合作開(kāi)發(fā)的路子;拿到煤層氣產(chǎn)權(quán)三年之內(nèi)不開(kāi)采要有序退出?！边@一政策是否得到貫徹和落實(shí)，依然不明確。此外，煤層氣礦權(quán)配置機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制等與行業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系的政策和標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位，煤層氣行業(yè)發(fā)展缺少必要的法律規(guī)范約束。

　　今年9月13日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，并在其中再次對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)作出了相應(yīng)的闡述，即按照“先采氣后采煤，先抽后采”的原則，加快煤層氣(煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)和綜合利用。對(duì)于過(guò)去已經(jīng)批準(zhǔn)的同一區(qū)域內(nèi)煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)分屬不同礦業(yè)權(quán)人的項(xiàng)目，希望通過(guò)協(xié)商解決先抽后采問(wèn)題。實(shí)踐中，非煤企業(yè)與煤炭企業(yè)兩類(lèi)開(kāi)采主體依然存在信息溝通困難、關(guān)系協(xié)調(diào)困難、合作機(jī)制難形成等問(wèn)題。未來(lái)運(yùn)行效果如何，仍有待觀察。